Законы

Нормативные технические акты источники земельного права

Земельное Право

Корпоративные акты, т.е. акты, устанавливающие для неперсонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Корпоративные акты, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, приносящими наибольшее количество нарушений законности и посягательств на права граждан, в том числе земельные, источниками земельного права.

Рассматриваемые нормативные акты могут быть двух видов:

рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия;

либо направленные субъектам права, находящимися вне предприятия.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внутриколхозные, например, правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы в случаи выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их должность.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосударственной хозрасчетной организацией: они принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, постановлений, приказов и т.п., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Нельзя не отметить, что четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации.

Правовой обычай имеет большое практическое значение в регулировании использования земельных ресурсов в контексте традиционного природопользования.

Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Источники земельного права

Понятие и виды источников земельного права

Источниках права в юридическом смысле, представляют собой внешнюю форму выражения права, т. е. нормативно-правовой акт, нормативный договор, юридический прецедент, правовой обычай, общие принципы права, идеи и доктрины, религиозные тексты. Не все эти источники права действуют одновременно и с одинаковой силой — на их действие влияют специфические черты правовых систем той или иной страны, периоды развития, традиции. Хотя для России характерно главенствование нормативных актов в большинстве отраслей права, но в последнее время начинают приобретать значение общие принципы, договоры и обычаи.

Так, в ст. 15 Конституции РФ обозначено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В условиях федеративного устройства государства приобретают значение соглашения (договоры) между государственными органами Федерации и ее субъектов.

К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и частью субъектов Федерации и во всех присутствуют нормы по вопросам земельных отношений, так как в Конституции РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, например, «Соглашение о взаимодействии в рамках реализации подпрограммы “Создание системы кадастра недвижимости (2006–2011 годы)” Федеральной целевой программы “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2007 годы)” между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и Новосибирской областью» (заключено 6 июля 2006 г. № С-12/50, действует до момента полного выполнения мероприятий Подпрограммы).

Кроме того, примером нормативных договоров в земельном праве являются договоры об общих и специальных земельных сервитутах. Что касается правового обычая, то в земельном праве он занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью земельных общественных отношений. Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю.

Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры сервитутов, в распределении конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов. Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения. Нормативные акты имеют определенные преимущества перед остальными источниками права и составляют иерархическую систему, или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различают законы и подчиняющиеся им подзаконные акты.

Закон как источник земельного права

Закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. Конституция РФ занимает центральное место среди источников права и обладает высшей юридической силой. Ее нормы составляют основу источников земельного права и являются отправной юридической базой для определения основных направлений развития всего отраслевого законодательства.

В Конституции РФ провозглашены использование и охрана земли и других природных ресурсов как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закреплена частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю и другие природные ресурсы (ст. 9). В ст. 36 предусмотрены право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности, свободно осуществлять владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами при условии, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Кроме того, в этой же статье закреплено положение об определении условий и порядка использования земли на основе федерального закона. В ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению РФ владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды. В ст. 42 провозглашено право каждого на благоприятную окружающую среду, а в ст. 58 — обязанность каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам. Положения Конституции РФ развертываются и конкретизируются в законах и иных нормативно-правовых актах.

Отраслевые законодательные источники земельного права подразделяются на кодифицированные законодательные акты и иные законы РФ и субъектов РФ.

Земельный кодекс представляют собой систематизированный законодательный акт, регулирующие земельные отношения, правовые нормы которого располагаются в порядке, отражающем систему земельного права. К кодифицированным источникам земельного права следует также отнести ГК РФ, Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Лесной кодекс РФ (ЛК РФ) от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, Водный кодекс РФ (ВК РФ) от 3 июля 2006 г. № 74-ФЗ.

Значительное место среди законодательных актов, регулирующих земельные отношения, приобрели отдельные некодифицированные законы. Их можно разделить на специальные законы, регулирующие только земельные отношения и законы других отраслей права, которые содержат нормы по поводу земли или так или иначе связаны с ней. К ним относятся: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»6; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»7 и другие.

Подзаконные акты как источники земельного права

На высшей иерархической ступени подзаконных актов находятся указы Президента РФ. Являясь главой государства, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на территории РФ. Указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, они вступают в силу с момента их опубликования. По юридическому содержанию указы Президента РФ могут быть индивидуальными, применяющими норму права к конкретному случаю, и нормативными, устанавливающие новые правовые нормы и являющиеся источниками права. Указы Президента РФ предназначаются для оперативного регулирования, например, акты быстрого реагирования на ситуацию. Хотя указы Президента РФ имеют подзаконный характер, но в определенных случаях они могут принимать силу закона (при чрезвычайных ситуациях).

Значительное влияние на развитие земельных отношений оказали указы, принятые в период 2001–2003 гг. (до принятия нового ЗК РФ). Однако на сегодняшний день большинство из них утратили юридическую силу, так как по данным вопросам были приняты законы, которые в полной мере регулируют соответствующие отношения. Из действующих ныне указов можно назвать следующие: от 24 декабря 1993 г. № 2284 (ред. 7 октября 2013 г., с изм. от 04 июня 2014 г.) «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»; от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»; от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».

Следующими в иерархии подзаконных актов следуют постановления Правительства РФ, которые предназначены для осуществления исполнительной власти в Российской Федерации. Постановления Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации. В ряде случаев в ЗК РФ прямо устанавливается круг отношений, которые должны регулироваться именно нормативными актами Правительства РФ. Так, Правительство РФ обязано определить порядок консервации земель с изъятием их из оборота, порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, вправе установить общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Таким образом, во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует большой объем актов Правительства РФ, принятых на основании и во исполнение законов РФ и указов Президента РФ, например, постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель»; постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»; постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»; постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле» и др.

К числу федеральных подзаконных актов, являющихся источниками земельного права, относятся приказы, инструкции, правила, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, федеральные службы и агентства. Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, но некоторые из них выходят за ее рамки, т. е. имеют надведомственный характер. С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции России. Примером нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить: письмо Минэкономразвития РФ от 16.01.2009 № 266-ИМ/Д23 «О многоконтурных земельных участках», письмо ФГБУ «ФКП Росреестра» от 27.06.2014 № 10-2050-КЛ «О проверке формы и содержания заявлений о кадастровом учете, межевых и технических планов с 30 июня 2014 г.» и т. п.

Нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления как источники земельного права

Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. Они могут принимать законы и иные нормативные акты. Многие республики приняли свои земельные кодексы (например, Карелия). Новосибирская область тоже готовила свой кодекс, но он так и остался существовать в проекте. Отсутствие полноценного новосибирского земельного кодекса обусловило принятие Новосибирской областью закона от 12 декабря 1998 г. № 28-03 «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области», а затем закона от 14 апреля 2003 г. № 108-ОЗ «Об использовании земель на территории Новосибирской области».

По вопросам, относящимся к ведению субъектов и иным, нормативные акты принимает представительный орган государственной власти. Правовые акты, принятые представительным органом, передаются в установленные сроки на подпись главе Правительства НСО. Глава Правительства НСО подписывает и обнародует акты в сроки, определяемые представительными органами со дня поступления актов. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, принимают в пределах своей компетенции постановления и распоряжения. В ст. 10 ЗК РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся:

  • резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации;
  • разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;
  • иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно своей компетенции в Новосибирской области принят достаточно большой массив нормативно-правовых актов в отношении земли и других природных ресурсов, например: закон от 12 февраля 1996 г. № 31-ОЗ «О полномочиях органов государственной власти Новосибирской области в сфере недропользования»; закон от 14 апреля 2003 г. № 108-ОЗ «Об использовании земель на территории Новосибирской области»; закон от 30 декабря 2003 г. № 162-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Новосибирской области»; закон от 17 декабря 2004 г. № 248-ОЗ «О предоставлении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для сенокошения и выпаса скота на территории Новосибирской области»; закон от 06 октября 2010 № 531-ОЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов на территории Новосибирской области», и ряд других нормативных актов.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения в пределах своих полномочий. Исполнительно-распорядительные функции осуществляются главой местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. д.) непосредственно и через образуемые им органы местного самоуправления. К ведению местного самоуправления отнесено:

  • резервирование земель;
  • изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
  • установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
  • разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
  • управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
  • взимание платы за землю;
  • осуществление муниципального контроля за использованием и охраной земель;
  • иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Глава местного самоуправления в пределах своей компетенции принимает постановления и распоряжения. На сегодняшний день принят достаточно большой пакет нормативных документов по вопросам регулирования земельных отношений в г. Новосибирске.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что процесс формирования земельного законодательства в основном завершен, дальнейшее его развитие будет осуществляться в направлении совершенствования рыночных отношений, возрастания роли земельно-правового регулирования договоров, устранения пробелов.

Земельное право, как комплексная отрасль права, характеризуется особым многообразием ее источников. К числу основных законодательных источников относятся такие кодифицированные акты как Земельный кодекс, Гражданский кодекс, Градостроительный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс. Ответственность за совершение земельных правонарушений регламентируется Уголовным кодексом, Кодексом об Административных правонарушениях и Гражданским кодексом.

Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование земельных правоотношений. Законодательство Новосибирской области характеризуется отсутствием единого кодифицированного акта по данному вопросу.

§ 7. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники земельного права

Общая характеристика. Земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения РФ и субъектов Федерации, поэтому в настоящее время, когда все еще не принят новый Земельный кодекс РФ, субъекты РФ проявляют большую активность в сфере регулирования земельных отношений. Совершенно отчетливо проявляется тенденция восполнить пробелы земельного законодательства, имеющиеся на федеральном уровне.
Характер и содержание законов и иных нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ, определяются многими факторами. Значительное влияние на характер правотворчества оказывают природные условия территории субъекта Федерации, уровень экономического развития, а также политическая ориентация органов государственной власти субъекта РФ.
Земельные кодексы и законы о земле субъектов РФ. Во многих субъектах Федерации к настоящему времени приняты законодательные акты, предметом правового регулирования которых является весь комплекс земельных отношений. В одних субъектах РФ действуют земельные кодексы, в других — законы о земле или законы о регулировании земельных отношений.

* Газета «Республика Татарстан». 1998. 15 авг. № 166—167.

Земельные кодексы есть и в других субъектах Федерации. Законом Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан»* принята новая редакция Земельного кодекса Республики Башкортостан. 24 января 1992 г. в Республике Мордовия был принят Земельный кодекс Республики Мордовия (в ред. от 17 сентября 1998 г.); 26 июля 1991 г. — в Республике Марий Эл (в ред. от 13 мая 1997 г.)**. В Удмуртской Республике действует Земельный кодекс, принятый 7 мая 1996 г. (в ред. от 3 октября 1997 г)***.

* Газета «Советская Башкирия». 1999. 18 марта. № 52—53 (24280—24281).
** Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. № 6.
*** Газета «Известия Удмуртской Республики». 1996. 29 авг.; 1998. 28 февр.

В других субъектах РФ приняты специальные законы. Примером может служить Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. «О земле»*. В Законе определена компетенция органов государственной власти Саратовской области по регулированию земельных отношений. Закрепляются определения таких понятий, как «земельные отношения» и «земельный участок». Регулируются вопросы целевого назначения и правового режима земель, отнесения земель к категориям, определяется разрешенное использование земельных участков.

* Газета «Саратовские вести». 1997. 19 нояб. № 221—222 (1704).

В Законе определены правовой режим всех категорий земель и содержание управления земельными ресурсами: планирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; природно-сельскохозяйственное районирование земель и нормирование земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный земельный кадастр. Отдельная глава посвящена охране земель, в которой установлен также порядок контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель.
Подробно регулируются вопросы собственности на землю: государственной, муниципальной и частной собственности, права иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и иностранных государств на земельные участки. Определены также иные права на землю: право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право аренды; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право срочного пользования земельным участком, сервитут. Установлен порядок осуществления права общей собственности на земельный участок. Весьма подробно регламентирован порядок предоставления земельных участков из государственных и муниципальных земель. Закреплены права и обязанности собственников, владельцев, пользователей.
Некоторые главы специально посвящены регулированию оборота земельных участков и особенностям оборота земель сельскохозяйственного назначения; плате за землю; возмещению потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земельных участков; прекращению и ограничению прав на земельные участки, а также ответственности за нарушение земельного законодательства.

* Газета «Коммуна». 1995. № 118-120, 122-125, 127, 128; 1997. № 215.
** Газета «Дмитрия Донского, I». 1999. 26 июня. № 30.
*** Вестник Тюменской областной Думы. 1997. № 2; 1998. № 4.
**** Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. №3.

В Свердловской области действует Закон Свердловской области от 29 декабря 1995 г. «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» (в ред. от 19 ноября 1998 г.)*. Отличительной чертой этого Закона с точки зрения законодательной техники является последовательное регулирование вопросов: права собственности на землю, иных прав на землю, управления в области использования и охраны земель, применения мер ответственности за нарушение земельного законодательства и некоторых других в общей части и специфики правового режима отдельных категорий земель — в особенной части.

* Областная газета. 1996. 6 февр. № 17; 1998. 24 нояб. № 212.

Иные законы и нормативные правовые акты. Учитывая актуальность обеспечения охраны земель, в ряде субъектов РФ приняты законы, основной целью которых является решение этой проблемы. Например, Закон Калужской области от 25 марта 1999 г. «Об охране земельных ресурсов Калужской области»* регулирует вопросы управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов на территории Калужской области; контроля за использованием и охраной земельных ресурсов области; экономического стимулирования охраны земель; ответственности за нарушение закона и возмещения ущерба; разрешения споров по вопросам охраны земельных ресурсов.

* Газета «Весть». 1999. 8 апр. № 73-74 (2132-2133).

Закон Ленинградской области от 12 июля 1999 г. «О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области» устанавливает правовые основы отношений между собственниками земли, землевладельцами, землепользователями (в том числе иностранными юридическими и физическими лицами и арендаторами земель) и органами государственной власти в сфере обеспечения почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения, определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности юридических и физических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством, по эффективному использованию почвенного плодородия.
17 октября 1995 г. принят Закон Чувашской Республики «Об охране земель и повышении плодородия почв Чувашской Республики»; в Калининградской области действует Закон Калининградской области от 21 мая 1999 г. «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Калининградской области»; в Новгородской области — Закон Новгородской области от 13 октября 1997 г. «Об охране земель»; в Краснодарском крае — Закон Краснодарского края от 21 ноября 1996 г. «Об охране земель сельскохозяйственного назначения».

* Народная газета. 1995. 22 апр.

В законодательстве субъектов Российской Федерации регулируются вопросы предоставления и изъятия земель, а также нормы предоставления земельных участков для различных целей. В качестве примеров могут служить: Закон Красноярского края от 22 декабря 1995 г. «О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам края для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства и дачного строительства»*; Закон Пермской области от 21 декабря 1994 г. «Об установлении предельных размеров земельных участков при предоставлении их в собственность граждан»; Закон Ленинградской области от 6 мая 1995 г. «О порядке предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в Ленинградской области»**; Закон Новгородской области от 5 июля 1995 г. «О порядке предоставления и изъятия земельных участков в Новгородской области» (в ред. от 28 октября 1998 г.)***.

* Газета «Красноярский рабочий». 1996. Январь. № 5.
** Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. № 3.
*** Газета «Новгородские ведомости». 1995. 12 июля. № 102; 1998. 24 нояб.

Кроме того, на уровне субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки урегулировать вопросы прекращения прав на земельные участки: Закон Саратовской области от 5 июня 1997 г. «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области»*; Закон Иркутской области от 11 октября 1995 г. «О порядке изъятия земельных участков в случае нарушения правил землепользования»**; Закон Московской области от 27 октября 1995 г. «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области»***.

* Газета «Саратовские вести по понедельникам». 1997. 11 июня. № 22 (1567).
** Газета «Восточно-Сибирская правда». 1995. 31 окт. № 252.
*** Экономика и жизнь (московский выпуск). 1995. № 38.

Некоторыми субъектами Федерации приняты законодательные акты, специально регулирующие отношения частной, муниципальной и государственной собственности на землю: Закон Московской области от 7 июня 1996 г. «О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области»*; Закон Томской области от 5 августа 1999 г. «О продаже предназначенных под застройку земельных участков в населенных пунктах»; Закон Чувашской Республики от 27 мая 1993 г. «О праве граждан Чувашской Республики на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»; Закон Республики Башкортостан от 15 июня 1999 г. «О садоводческих и огороднических некоммерческих объединениях граждан в Республике Башкортостан»**; Закон Челябинской области от 28 января 1999 г. «О государственных и муниципальных землях Челябинской области»***; Закон Тюменской области от 21 ноября 1996 г. «О землях, находящихся в ведении муниципальных образований»**** и др.

* Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8.
** Газета «Советская Башкирия — Известия Башкортостана», 1999. 2 июля. № 126, 127 (24354, 24355).
*** Газета «Южноуральская панорама». 1999. 25 февр.
**** Вестник Тюменской областной Думы. 1997. № 3.

Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. «О территориальной единице с особым статусом «Московский международный деловой центр «Москва-Сити» (ст. 16) впервые допустил возможность приобретения земельных участков на территории г. Москвы путем выкупа арендованного земельного участка или передачи земельного участка в собственность, либо путем продажи земельных участков на открытых торгах (конкурсах, аукционах).

* Газета «Красноярский рабочий». 1994. Октябрь. № 206.
** Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. № 5.

Все большее распространение получает использование такого инструмента определения правового режима земель, как зонирование — Закон Московской области от 9 января 1997 г. «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области»* и некоторые др. На уровне регионов законодательно регулируются вопросы застройки населенных пунктов — Закон Московской области от 29 марта 1996 г. «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных, пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области»** и ряд др.

* Газета «Тверская, 13». 1997. 13—18 февр. № 7.
** Вестник Московской областной Думы. 1996. № 4—5.

В целом земельное законодательство субъектов РФ отличает значительное несоответствие некоторых его положений действующему федеральному законодательству. Поэтому проблема приведения законодательства субъектов РФ особенно остро встанет после того, как будет принят новый Земельный кодекс РФ.

Нормативные технические акты источники земельного права

3. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Источник права – это внешняя форма выражения нормы права. Соответственно источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм, т.е. то, что использует правоприменитель при разрешении конкретных дел.

Наряду с нормативными правовыми актами источники земельного права составляют общепризнанные принципы права, договоры, обычаи.

Нормативный правовой акт является наиболее характерной формой правового регулирования земельных отношений. Статья 2 ЗК РФ определяет иерархию правовых актов, регулирующих земельные отношения. В п. 1 названной статьи термин «земельное законодательство» используется в узком смысле – под земельным законодательством понимаются только Земельный кодекс РФ, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и регулирующие земельные отношения, не относятся к земельному законодательству, но являются иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы земельного права. К категории последних относятся акты министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, которые регулируют земельные отношения, хотя акты этих органов не поименованы в ст. 2 ЗК РФ.

Иные источники находят не столь широкое применение в земельном праве. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Например, международные договоры могут определять правовое положение в земельных отношениях граждан иных государств.

Нормы, регулирующие отношения по поводу земли, можно обнаружить и в соглашениях между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов. Подобного рода нормативные договоры были заключены с Иркутской, Свердловской, Ростовской областями и др. Что же касается примерных (типовых) договоров, то в силу ст. 427 Гражданского кодекса РФ они применяются только в случаях, если есть отсылка в конкретном договоре, заключенном между сторонами, на их условиях. Когда же в договоре такой ссылки нет, то примерные условия могут применяться к отношениям сторон в качестве обычаев делового оборота.

Под обычаем понимается сложившееся в течение длительного времени и широко применяемое правило поведения, не предусмотренное законодательством.

Земельное Право

Одним из основных источников земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них входят:

указы Президента РФ;

постановления Правительства РФ;

нормативные акты организаций;

акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Так, на развитие земельных отношений оказали значительное влияние следующие Указы Президента РФ:

«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993г. № 2287;

«О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993г. 2118;

«О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. 2130;

«О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. 198;

«О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. 337;

«О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от7 июня 1996 г. 819;

«О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. 485.

Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Им, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:

«Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»» от 3 августа 1996 г. 932;

«О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрения ми и химическими средствами защиты растений в 1997 г.» от 14 февраля 1997 г. 166;

«Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса РФ в 1997 г.» от 26 февраля 1997 г. 224;

«О порядке определения нормативной цены земли» от 15 марта 1997 г. 1319.

К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Федеральная служба лесного хозяйства и др.).

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ» от 4 апреля 1997 г. (Бюллетень нормативных актов. 1997. 12);

Инструкция о ввозе на территорию РФ и вывозе с территории РФ семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.;

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ» от 16 января 1997 г.

2.2.6. Ведомственные нормативные правовые акты

Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают общеобязательные нормативные правовые акты, являющиеся источниками земельного права.

Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Такие акты издаются фе­деральными органами исполнительной власти в виде поста­новлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде пи­сем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласо­ванию с другими.

С 1992 г. введена государственная регистрация норма­тивных актов министерств, государственных комитетов и ве­домств, затрагивающих права и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфи­денциального характера. До административной реформы 2004 года такая регистрация осуществлялась в Министерстве юстиции РФ, после — в Федеральной регистрационной службе РФ. В случае противоречия норм, содержащихся в актах фе­деральных органов исполнительной власти, актам высшей юридической силы действуют нормы, содержащиеся в актах высшей юридической силы.

В настоящее время полномочиями по регулированию земельных отношений наделены министерства. Важную роль в ведомственном регулировании земельных отношений иг­рают нормативные правовые акты таких органов исполни­тельной власти, как Министерство сельского хозяйства Рос­сийской Федерации, Министерство природных ресурсов Рос­сийской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство здраво­охранения и социального развития и др.

Так, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) обладает полномочиями по приня­тию правил и норм в области мелиорации земель; планов про­ведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назна­чения; планов проведения мероприятий по реабилитации за­грязненных земель сельскохозяйственного назначения.

Министерство экономического развития и торговли РФ (да­лее — Минэкономразвития России) уполномочено на принятие нормативных правовых актов, определяющих состав докумен­тов государственного земельного кадастра и порядок их ведения; требования к кадастровому делению и порядок учета ка­дастровых единиц; порядок изменения границ кадастрового деления; порядок подготовки решений об условиях привати­зации имущественных комплексов унитарных предприятий, а также иных нормативных правовых актов по вопросам, отне­сенным к компетенции подведомственных ему агентств, осу­ществляющих государственное управление в области исполь­зования и охраны земель, — Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федерального агентства по управ­лению федеральным имуществом. Так, Приказом Минэко­номразвития России от 12 августа 2006 г. № 222 утверждены Методические указания по определению кадастровой стоимо­сти вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади зе­мельного участка.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (далее — МПР России) вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, в том числе земель лесного фонда и земель водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий, а также принимать иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к ком­петенции подведомственных ему агентств, наделенных от­дельными полномочиями по государственному управлению в области использования и охраны земель, — Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федераль­ного агентства водных ресурсов; Федерального агентства лес­ных ресурсов.

До административной реформы 2004 года нормотворче­ство в данной области в основном осуществляли Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр) по вопросам ве­дения государственного земельного кадастра, землеустройст­ва, государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель, государственного контроля за использованием и ох­раной земель и др.; Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) по во­просам приватизации, управления и распоряжения феде­ральным имуществом, в том числе земельными участками. Например, 26 сентября 2001 г. был принят приказ Росземкада-стра № П/166 «Об упорядочении деятельности по ведению Государственного земельного кадастра». Приказом Росземка-дастра от 2 октября 2002 г. № П/327 были утверждены требо­вания к оформлению документов о межевании, представляе­мых на государственный кадастровый учет. 27 января 2003 г. был принят приказ Росземкадастра № П/6 «Об утверждении бланков документов, необходимых для осуществления госу­дарственного земельного контроля» и др.

Определенную роль в регулировании земельных отно­шений играют государственные стандарты, строительные, са­нитарные, природоохранные нормы и правила, иные норма­тивно-технические акты, которые закрепляют обязательные технические требования и правила в целях обеспечения ра­ционального использования земель, недопущения причине­ния вреда жизни и здоровью человека, окружающей среде. К их числу относятся ГОСТ «ССБТ. Строительство. Производ­ство земляных работ способом гидромеханизации. Требова­ния безопасности», введенный в действие постановлением Госстроя РФ от 21 января 2002 г. № 5; «Санитарно-эпиде­миологические требования к качеству почвы», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного вра­ча РФ от 17 апреля 2003 г. № 53 (СанПиН 2.1.7.1287-03); «Сани-тарно-защитные зоны и санитарная классификация предпри­ятий, сооружений и объектов», утвержденные постановлени­ем Главного государственного санитарного врача РФ от 10 ап­реля 2003 г. № 38 (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) и ряд других.

2.2.7. Нормативные правовые акты субъектов РФ

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, вопросы вла­дения, пользования и распоряжения землей и другими при­родными ресурсами, земельное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законода­тельной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предме­там совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются феде­ральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам — в случае такого про­тиворечия действует федеральный закон.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регу­лирование земельных отношений с учетом политических, со­циально-экономических, природно-климатических, экологи­ческих, исторических и иных особенностей регионов.

Нормативные правовые акты субъектов РФ принимают­ся субъектами РФ в разных формах. В одних субъектах РФ (как правило, республиках в составе Российской Федерации) действуют земельные кодексы (Татарстан, Башкортостан, Ка­релия и др.). В других — законы о земле или законы о регули­ровании земельных отношений (Саратовская, Самарская, Во­ронежская области и др.)

В г. Москве основным нормативным правовым актом в данной области является Закон города Москвы от 14.05.03 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», имею­щий комплексный характер. Кроме того, действует ряд других специальных законов в данной области, таких как Закон города Москвы от 26.05.04 г. № 35 «Об особенностях использования зе­мельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы», Закон города Москвы от 24.11.04 г. № 74 «О земельном налоге» (в ред. от 01.06 05 г.) и др.

В Московской области в настоящее время действуют та­кие нормативные правовые акты, как: Закон Московской об­ласти от 07.06.96 г. «№ 23/96-ОЗ (в ред. от 11.10.01 г.) «О пре­доставлении земельных участков, находящихся в государст­венной собственности, для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности на территории Москов­ской области», регулирующий отношения, возникающие в связи с предоставлением на территории Московской области земельных участков, находящихся в государственной собст­венности, для осуществления предпринимательской и неком­мерческой деятельности; Закон Московской области от 15.05.01 г. № 90/2001-ОЗ «Об областной целевой программе «Развитие земельной реформы в Московской области на 2001-2003 годы» (в ред. от 14.03.03 г.), утвердивший соответствую­щую областную программу; Закон Московской области от 18.04.95 г. № 6/49-ОЗ «Об отнесении земель сельскохозяйст­венного назначения к особо ценным и ценным»; постановле­ние Правительство Московской области от 17.02.05 года № 103/6, утвердившее, в целях упорядочения процедуры принятия решений о предоставлении земельных участков и решений о переводе земель из одной категории в другую, пе­речни документов, необходимых для принятия указанных решений; постановление Правительства Московской области от 18.08.03 г. № 484/30 «О нормативной цене земли в Москов­ской области в 2003 году» и ряд других нормативных право­вых актов, принятых как законодательной, так и исполни­тельной органами власти Московской области.