Ваши вопросы

77 статья конституции рф

Статья 77 Конституции РФ

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Комментарий к Статье 77 Конституции РФ

1. Субъекты Российской Федерации самостоятельно создают систему своих органов государственной власти, принимают собственные правовые акты, регламентирующие эту систему.

Однако единство организации и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации в целом требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне. Эти вопросы регламентируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Названный Закон, в частности, определяет, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Конституционный Суд, толкуя положения ст. 77 Конституции о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что в свою очередь, означает, что: а) при построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии; б) члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа; в) должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти (Постановление от 18.01.1996 N 2-П). Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонения от общей схемы допускаются в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы об определении структуры парламента, его наименования, количестве избираемых депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, наименованиях высших должностных лиц, о существовании или отсутствии Коллегиального органа правительства субъекта РФ, о создании или об отказе в создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ и т.д.

В настоящее время наблюдается большое разнообразие в наименованиях представительных органов (Законодательное Собрание, Государственный Совет, Областная Дума); встречаются двухпалатные парламенты субъектов РФ (например, в Чеченской Республике, Свердловской области). Самостоятельность субъекта РФ в определении структуры законодательного органа государственной власти была подтверждена в Постановлении КС РФ от 10.08.1998 N 17-П*(941) и в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации*(942).

Конституционный Суд РФ в своей практике неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственной власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне РФ, а потому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный Закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ (Определение КС РФ от 08.06.2000 N 91-О*(943)).

Конституционным Судом были сформулированы и иные правовые позиции, определяющие базовые принципы, исходя из которых должна выстраиваться система государственных органов в субъектах РФ. Судом, в частности, была подтверждена обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью, которая вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, но при этом недопустимым является неограниченное расширение полномочий законодательного органа субъекта Федерации, поскольку оно приводит к утрате самостоятельности исполнительным органом власти и несовместимо с принципом разделения властей (Постановление от 10.12.1997 N 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области»*(944)).

Суд указал: элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти законодательной не должны «служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной» (см. указанное Постановление), что означает недопустимость чрезмерного расширения контрольных полномочий законодательной власти. Эти принципиальные положения относятся и к взаимоотношениям законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Как следует из Постановления КС РФ от 18.01.1996 N 2-П, поскольку согласно Конституции законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в основном законе субъекта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы Конституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующей Конституции обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ как противоречащую принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

Названные позиции Конституционного Суда нашли отражение в решениях конституционных (уставных) судов субъектов. Так, в постановлении от 19 апреля 2001 г. о разрешении спора между Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием постановления Народного Хурала Республики Бурятия «Об отчете Правительства Республики Бурятия о ходе реализации Республиканской программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Бурятия» Конституционный Суд Бурятии установил, что названное постановление Народного Хурала издано с превышением полномочий, поскольку действующим федеральным законодательством, Конституцией и законами Республики на Правительство Республики Бурятия не возлагается обязанность отчитываться о ходе выполнения республиканских программ. Кроме того, Конституционный Суд Бурятии установил, что издание такого постановления вступает в противоречие с принципом разделения властей.

Конституционный Суд РФ в своих решениях указал на право законодательного органа субъекта Федерации участвовать в формировании исполнительного органа власти, которое выступает как один из элементов системы сдержек и противовесов. В то же время полномочие представительного органа субъекта РФ по согласованию освобождения от должности должностных лиц исполнительных органов фактически лишает исполнительный орган самостоятельности в его действиях, что не согласуется с принципом разделения властей и не соответствует конституционным установлениям (Постановление от 01.02.1996 N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области»*(945)).

Такая позиция Суда была конкретизирована в ряде его Постановлений. В Постановлениях от 01.02.1996 N 3-П и от 10.12.1997 N 19-П Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако Суд отметил, что конституционность подобных установлений в конституциях (уставах) субъектов РФ зависит от следования ряду принципов, служащих отправным началом во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и обуславливающих, в конечном счете, соблюдение принципа разделения властей (см. Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П).

Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ предусматривается правомочие таких органов принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Этому правомочию корреспондирует и право законодательного органа выразить недоверие тем руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает основополагающий принцип функционирования исполнительной власти в Российской Федерации — ее единство в рамках ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения (так называемую исполнительную вертикаль). Этот принцип отличает функционирование законодательной власти в России, которая не обладает свойством соподчинения: федеральный парламент и представительные органы субъектов РФ не составляют единого соподчиненного механизма; они независимы друг от друга, за исключением тех конституционных положений, которые обязывают органы законодательной власти субъектов РФ действовать в рамках Конституции и федерального законодательства.

Единая система исполнительной власти носит двухуровневый характер, обусловленный функционированием системы исполнительных органов федерального уровня и системы органов исполнительной власти субъектного уровня. При наличии функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из систем в известной мере самостоятельна и отличается определенной спецификой*(946). Возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации — Правительство (ст. 1 Закона о Правительстве РФ). Это означает, что акты Правительства РФ обязательны для исполнения органами исполнительной власти субъектов Федерации в тех рамках, что установлены Конституцией, т.е. в той части, в которой они регулируют вопросы ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения.

Конституционный Суд в своей практике обращался к вопросу о полномочиях законодательного органа субъекта РФ утверждать руководителя органа внутренних дел субъекта Федерации. Рассматривая данный вопрос, Суд отметил, что регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта РФ, который в силу возлагаемых на него функций входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно-функционального единства системы органов внутренних дел, включая территориальные управления. Поэтому приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в России, имеет решение федерального органа исполнительной власти, возглавляющего соответствующую систему.

В то же время орган внутренних дел в субъекте РФ имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта РФ, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Федерации. Участие в процедуре согласования законодательного (представительного) органа государственной власти области не противоречит Конституции, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. В то же время введение процедуры «утверждения» законодательным органом руководителя органа внутренних дел области означает установление иной процедуры решения кадрового вопроса и делает правовой акт субъекта РФ приоритетным по отношению к акту федеральному. С этой точки зрения Конституционный Суд в Постановлении от 10.12.1997 N 19-П признал противоречащим Конституции закрепленный ч. 1 ст. 54 Устава Тамбовской области приоритет полномочий субъекта РФ по отношению к полномочиям РФ в данной сфере.

Статья 77 Конституции России

Текст Ст. 77 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 77 Конституции Российской Федерации

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции).

Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции, определяют устои государственного и общественного устройства Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Это обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти исходить из данных требований к природе и форме Российской Федерации. Так, в ст. 5 закреплены принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что указанный в ч. 1 ст. 77 Конституции федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти необходимо принимать с соблюдением соответствующих процедур согласования с субъектами Российской Федерации, установленных в Регламенте Государственной Думы.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»*(399) определено: систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2). К последним относятся территориальные органы государственной власти — органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектов Федерации*(400); суды субъектов Федерации*(401) — конституционные (уставные) и мировые судьи.

В настоящее время законодательными (представительными) органами республик являются их парламенты, имеющие различные наименования: Народное собрание, Государственное собрание, Верховный Совет, Законодательное собрание, Государственный совет, парламент и т.д. Эти органы являются представительными органами республик, олицетворяющими парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли народов возлагается на народное представительство. Вместе с тем они являются законодательными органами республик, обладающими полной и не ограниченной в рамках их полномочий компетенцией в сфере законодательства. Это означает, что ни один закон республики не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Законодательными (представительными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.п. (например, Московская городская дума, Законодательное собрание Тверской области, Псковское областное собрание).

В систему органов исполнительной власти республик входят их правительства, министерства, государственные комитеты, департаменты, комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других — правительство или его глава, т.е. высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа руководит глава соответствующей администрации (правительства). Главы администраций носят различные наименования (губернатор, мэр города федерального значения и т.п.). Эти наименования устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.

В систему органов исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает положения о них.

Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами.

2. Следует различать «органы власти в субъекте Федерации» и «органы власти субъекта Федерации». В субъекте Федерации могут осуществлять власть федеральные органы или их образования (подразделения), не являющиеся органами данного субъекта.

В отличие от представительных органов государственной власти, в системе которых отсутствует вертикальное подчинение, не свойственное парламентским представительным органам, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения и полномочий Российской Федераций по предметам совместного ведения с ее субъектами образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что находит отражение в более тесной организационно-правовой связи этих органов. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты Правительства РФ, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, обязательны к исполнению на всей территории России (см. комментарий к ст. 115). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий (см. комментарий к ст. 78).

Принцип единства законности, необходимость единообразного проведения законов в жизнь на всей территории федерации потребовали своего институционального закрепления. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает положение, согласно которому все органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, выступают в качестве единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, если решаются вопросы в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое единство (не предусмотренное, кстати, по отношению к законодательным органам) предполагает тесные организационно-правовые связи, соподчиненность органов, взаимное делегирование полномочий и т.д. Единая система власти предполагает единую систему информации, единое «правовое поле», обязательность предписаний по всей властной вертикали.

Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации*(402).

Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации в границах собственных предметов ведения и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти.

13 мая 2000 г. в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Статья 77 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 77 Конституции РФ гласит:

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 77 КРФ

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции).

ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп.) определил, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2).

Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами. Именно принимая во внимание сказанное, Конституционный Суд в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700) признал неконституционными нормы Устава Читинской области, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда. В последующем Конституционный Суд, касаясь указанных отношений, обратил внимание на следующее: согласование с законодательным органом субъекта Федерации при назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти возможно, если подобное предусмотрено федеральным законом и на соответствующий орган возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения; этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728). Схожим образом Конституционный Суд высказался применительно к назначению руководителей территориальных органов налоговой полиции (Определение от 28 ноября 2000 г. N 225-О//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862); руководителей региональных органов внутренних дел (Определение от 21 декабря 2000 г. N 246-О//СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215); судей федеральных судов, функционирующих в субъектах Федерации (Определение от 21 декабря 2000 г. N 252-О//СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 273).

Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномачиваются осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Подобное вытекает, например, из ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которому Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч. 1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего субъекта Федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия, не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях с данным субъектом Федерации.

Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например, в большинстве республик имеются президенты (Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) и др.), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область); в 16 субъектах Федерации (по состоянию на 1 января 2007 г.) действовали конституционные (уставные) суды, а в 34 — уполномоченные по правам человека; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного округа. По-разному именуются законодательные органы государственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и городе Москве наряду с главами исполнительной власти действует Правительство, а в Республике Карелии Председатель Правительства является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики, избираемым всем населением), компетенция образуемых органов и характер отношений между ними.

Самостоятельность субъектов Федерации при создании системы органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых, основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно основам конституционного строя, данная система органов государственной власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11).

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит более конкретные положения, развивающие важнейшие элементы статуса органов государственной власти субъектов Федерации.

Правоположения о системе органов государственной власти субъектов Федерации формулируются в решениях Конституционного Суда. В частности, развернуто его позиция по данному вопросу представлена в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П (СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409). Им определено, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, другими положениями Конституции и конкретизирующими их федеральными правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации будет непосредственно избираться населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей. В последующем данная правовая позиция Конституционного Суда в части прямых выборов высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) была пересмотрена Судом, который признал конституционно допустимым федеральное регулирование о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями указанных лиц по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта (Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П//СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336).

Положения, созвучные названным, нашли отражение в некоторых других постановлениях Конституционного Суда:

— от 1 февраля 1996 г. N 3-П (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700), которым признается обязательность участия главы администрации в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельность при решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей органов администрации области, подотчетность администрации законодательному органу, но только в рамках парламентского контроля;

— от 10 декабря 1997 г. N 19-П (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877), которым подтверждается право законодательного органа участвовать в формировании органа исполнительной власти области, законодательно определять схемы управления областью, структуру органов исполнительной власти, порядок организации и деятельности исполнительного органа власти;

— от 29 мая 1998 г. N 16-П (СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626), в котором сделан вывод о недопустимости даже временного совмещения государственной службы с осуществлением депутатских полномочий;

— от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728), в котором признается допустимым: отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Федерации в связи с неправомерным поведением при наличии соответствующего решения суда; участие законодательного органа в назначении членов Правительства Республики, но не всех, а только некоторых из них; прекращение полномочий высших должностных лиц с использованием института отзыва, но лишь при установлении четких правовых оснований отзыва, гарантий прав участников данных отношений и исключении облегченности процедуры в сравнении с выборами.

В определениях Конституционного Суда от 9 апреля 2002 г. N 162-О и от 11 мая 2004 г. N 139-О (ВКС. 2003. N 1; 2004. N 6) констатировалось, что установление права депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации исполнять свои обязанности как на постоянной оплачиваемой, так и на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности означает возможность выбора депутатами формы деятельности в составе данного законодательного органа. В то же время, определяя порядок формирования действующей на профессиональной постоянной основе части парламента, законодатель субъекта Федерации призван установить надлежащее правовое основание и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных, субъективных решений. Недопустимо, сказано в Определении Суда от 11 марта 2005 г. N 72-О (ВКС. 2005. N 5), разноуровневое гарантирование независимости депутатов в зависимости от формы осуществления ими депутатской деятельности.

В экстраординарной ситуации, которая, например, имела место в Чеченской Республике (Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П//СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424) соответствующие органы государственной власти на временной основе могут учреждаться федеральными органами — Президентом (Указ от 8 июня 2000 г. N 1071 «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике», с изм. от 19 января 2001 г.//СЗ РФ. 2000. N 24. Ст. 2545; 2001. N 4. Ст. 278), что согласуется полномочиями Президента (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80 Конституции).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Федерации. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий.

Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

В российском законодательстве нет четкого определения конституционного понятия «единая система исполнительной власти». Этот пробел отчасти восполнен рядом решений Конституционного Суда. В соответствии с ними элементами единой системы исполнительной власти являются:

— высшее должностное лицо субъекта Федерации, которое представляет собой звено в единой системе исполнительной власти в Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных актов, но и Конституции, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо — в силу принципа единства государственной власти — находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ (Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П//СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336);

— возможность федеральных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти, обеспечивать законность и определенные контрольные функции в отношении соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации (Постановление от 20 июля 1999 г. N 12-П//СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3989);

— обязательность решений и указаний федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728);

— право органов государственной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Определение от 28 ноября 2000 г. N 225-О//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4862);

— подчинение федеральных и региональных органов исполнительной власти единым принципам и правилам функционирования единой системы исполнительной власти (Определение от 6 декабря 2001 г. N 249-О//СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374).

Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации (ст. 2 ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472).

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Содействовать Президенту в осуществлении его полномочий, в том числе по обеспечению единства системы исполнительной власти, призваны полномочные представители Президента в семи федеральных округах. Они, согласно действующему Положению (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, с изм. от 30 января 2001 г.//СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2001. N 6. Ст. 551), выполняют преимущественно контрольно-координационные, аналитические и информационные функции, находятся в непосредственном контакте с Руководителем Администрации Президента.

На обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти нацелен Государственный совет РФ, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 (СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633). Он, в соответствии с Положением, утвержденным названным Указом, возглавляется Президентом, объединяет действующих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и является совещательным органом, вырабатывающим рекомендации.

Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства РФ. Конституция возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и т.д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство управомочивается обеспечивать единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направлять и контролировать деятельность ее органов; в частности, оно по вопросам совместного ведения России и ее субъектов координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляет контроль за ними, прилагает усилия для устранения разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 13, 43, 44 ФКЗ от 11 апреля 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712).

Целям обеспечения единства системы исполнительной власти служат специальные правовые акты — Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305) и Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311), принятое в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730).

Единство системы, отражающееся в том числе в соподчиненности входящих в нее органов исполнительной власти, не означает, однако, что органы исполнительной власти субъектов Федерации лишены самостоятельности. Принцип единства системы не противоречит принципу собственной компетенции, понимаемому как обладание кругом функций и полномочий, в который никто не вправе вмешиваться, и ответственности за осуществление предоставленной компетенцией.

В то же время, как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., до сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Президент полагает, что норма ч. 2 ст. 77 Конституции в полной мере пока так и не реализована и что Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения, в том числе с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ.